Se cumplieron este año nueve ciclos consecutivos de ventas por debajo del cupo asignado a nuestro país para la exportación de cortes enfriados bovinos con arancel preferencial a la Unión Europea, la conocida «cuota Hilton». El Ministerio de Agroindustria de la Nación ha sido designado recientemente autoridad de aplicación para su distribución y debe definir un mecanismo definitivo de asignación.
Históricamente, el sistema de distribución ha utilizado una combinación de criterios de asignación que resulta de un equilibrio entre las preferencias de los funcionarios y la búsqueda de rentas por parte de los exportadores. Más allá de las intenciones, y de los criterios aplicados, la experiencia ha sido poco exitosa para asignar la cuota eficientemente.
Diversos criterios discrecionales se utilizaron como mecanismo de selección para asignar, sin pago, un número limitado de permisos entre múltiples demandantes. En teoría, la mejor manera de asignar el cupo sería un remate de permisos al mejor precio. Así, se seleccionaría a los productores con mayor disposición a pagar por el permiso de exportación (los más eficientes) y se disiparía la renta asociada al cupo. Sin embargo, esta alternativa puede ser difícil de implementar, ya que toda la renta potencial se transferiría al Estado, y esto no resulta muy atractivo para los actores del negocio.
No obstante, el problema central para asignar eficientemente la cuota no es la asignación sin cargo, sino que siempre se ha prohibido vender los permisos en un mercado secundario. Es decir, la autoridad de aplicación no sólo asigna los permisos, sino que también selecciona las empresas que deben exportar.
Identificar las empresas más eficientes es una tarea compleja para la cual los funcionarios no poseen la información apropiada. Eventualmente, algunas firmas que reciben cuota tienen costos demasiado altos y no pueden exportar su cupo. En estos casos, los mecanismos formales de reasignación suelen ser lentos e ineficaces para redireccionar los derechos, generando atrasos, conflictos e incumplimientos sistemáticos.
Se debería conceptualizar la distribución primaria del cupo de manera distinta: como una asignación de derechos transferibles y no como un permiso nominal para exportar. Si se permitiese la transferencia (total o parcial) del cupo inicial asignado a cada empresa, se podría generar un mercado competitivo de permisos. En el reparto inicial se pueden privilegiar los criterios que la autoridad considere relevantes, sean de equidad en la distribución de derechos o de asignación a grupos de productores de determinadas regiones. Luego, vía mecanismos de mercado, se decidiría quién efectivamente realiza la exportación. Existe importante experiencia internacional en este tipo de mecanismos para cuotas de pesca, por ejemplo.
Lo importante es que las empresas que realicen la producción y exportación sean aquellas más eficientes, es decir, las que tengan menores costos marginales de producción, con el objetivo de asegurar que se maximicen los beneficios sociales. El intercambio de permisos de exportación permitiría aumentar el bienestar, ya que incentivaría que las empresas más competitivas adquieran los derechos a las firmas menos eficientes que eventualmente hayan sido receptoras de los permisos. A su vez, las firmas vendedoras (receptoras originales) mejorarían también su situación, dado que si estuvieran obligadas a exportar tendrían menores beneficios o terminarían incumpliendo la cuota de exportación. Son las empresas, y no los funcionarios públicos, quienes tienen la información, el conocimiento específico y los incentivos adecuados para asignar los recursos. El reparto inicial de permisos debería simplemente definir los derechos de propiedad y luego permitir realizar los contratos más convenientes.
La reciente resolución del Ministerio de Agroindustria, que define el sistema de transición para asignar la cuota, mantiene la prohibición de intercambiar permisos de exportación. Sería importante revisar este concepto para promover un cambio en el reparto de la cuota Hilton hacia un sistema moderno que premie la eficiencia económica y maximice el potencial exportador del sector.
